Евразийская регуляторная система в сфере обращения лекарств

Ключевые условия функционирования единого лекарственного рынка Евразийского экономического союза.

1. Система нормативных актов Союза в сфере обращения лекарственных средств

Рассматривая систему нормативных документов Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в сфере обращения лекарственных средств, следует помнить, что она организована в виде соподчиненной системы актов (см. таблицу 1).

Актами высшего уровня являются:

• Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года [1] (статья 30 которого содержит базовую норму введения единого регулирования обращения лекарственных средств на территории ЕАЭС);
• Соглашение о единых принципах и правилах обращения лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза от 23 декабря 2014 года [2]. Оно устанавливает основные принципы регулирования обращения лекарственных средств и разграничивает какие вопросы обращения лекарственных средств переходят на наднациональный уровень, а какие остаются в сфере национального законодательства;
• Протокол о присоединении Республики Армения к Соглашению о единых принципах и правилах обращения лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза от 23 декабря 2014 года, подписанный 2 декабря 2015 года [3]. Данный протокол устанавливает обязательность норм Соглашения для Республики Армения. Необходимость подписания данного протокола была обусловлена юридической коллизией, связанной с тем, что Республика Армения присоединилась к ЕАЭС в тот момент, когда процесс ратификации Соглашения об обращении лекарственных средств еще не был завершен и оно выпадало из правового поля ЕАЭС на момент присоединения Республики Армения.

Все эти документы имеют статус межгосударственных актов и, поэтому, могли вступить в силу исключительно после проведения процедур ратификации каждым из государств-членов ЕАЭС. Поскольку процедуры ратификации Соглашения и Протокола о присоединении Республики Армения к Соглашению об обращении лекарственных средств завершились только 26 апреля 2017 года, датой начала работы общего рынка лекарственных средств следует считать 6 мая 2017 года (дату соответствующую 10 дню после получения Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) последней ноты о ратификации от государств-членов ЕАЭС).

Следующий уровень документов представляют собой решения Совета ЕЭК (документы, которые подписываются вице-премьерами 5 государств-членов ЕАЭС) и решения Коллегии ЕЭК (документы, которые принимаются Коллегией из 10 министров и подписываются Председателем Коллегии ЕЭК). Все решения являются документами прямого действия, вступают в силу в сроки указанные в постановляющей части. Для своего применения они не требуют каких-либо дополнительных национальных нормативных актов и по юридической силе превалируют над национальными нормативными актами государств-членов.

В настоящее время подготовлено и принято 33 документа ЕЭК из них 22 Решения Совета и 11 Решений Коллегии ЕЭК. Все эти документы публикуются на официальном сайте Союза в сети «Интернет» и отсчет сроков начала их действия происходит с даты опубликования. Эти документы образуют систему взаимосвязанных актов в которых регламентированы требования к лекарственному препарату как фармацевтическому товару (то есть к его безопасности, качеству и эффективности) и одновременно как к объекту правового регулирования (то есть с точки зрения процессов его допуска на рынок, учета и изъятия с рынка).

Нижний уровень документов Союза представляют собой рекомендации Коллегии ЕЭК, которые устанавливают стандарт применения регулирования в сфере обращения лекарственных средств, выполнение которого признается отвечающим нормам Надлежащих практик ЕАЭС. При этом любой из участников фармацевтического рынка вправе обосновать применение иного подхода к выполнению данного процесса, однако в этом случае он обязан документально подтвердить эквивалентность норм обеспечения безопасности, качества и эффективности такого процесса стандарту установленному в рекомендации.

В настоящее время уже приняты 5 документов данного уровня. 4 из этих документа посвящены отдельным вопросам производства лекарственных препаратов, и один – вопросам подтверждения эквивалентности лекарственных форм модифицированного высвобождения. Тексты этих документов также доступны на официальном сайте Союза.

Когда мы рассматриваем систему нормативных актов Союза, то уровни ее юридической организации не следует путать с порядком хронологического принятия документов. В рамках подготовки нормативных актов слова «документы первого, второго и третьего уровня» – отражают лишь хронологию их принятия. Так, документами «первого уровня» или правильнее «первого блока» – были Соглашение об обращении лекарственных средств и Протоколы о присоединении к Соглашению Республики Армения, которые были подписаны первыми.

Документами «второго блока» стал пакет из 23 основных документов, который включал правила регистрации лекарственных средств, требования к информации о лекарственном препарате (его маркировке, инструкции по медицинскому применению и общей характеристике, порядку отпуска), основные Надлежащие практики Союза (GMP, GLP, GCP, GVP, GDP), правила исследований биоэквивалентности и правила разработки биологических лекарственных средств, документы по фармацевтическому инспектированию и фармакопейным стандартам качества [4].

«Третий блок документов» включает 67 нормативных актов, которые регламентируют частные вопросы обращения лекарственных средств.

Начало разработки этих документов пришлось на 2017-2018 гг. На рисунке 1 показано распределение этих документов по областям регулирования.

В настоящее время уже приняты 4 из этих 67 актов, еще 22 акта находятся на разных стадиях разработки, причем 17 из них в достаточно высокой степени готовности (см. таблицу 2).

2. Процедура разработки нормативных актов Евразийской экономической комиссии

Процедура разработки нормативных актов в сфере обращения лекарственных средств представляет собой многостадийный процесс (см. рисунок 2) [5].

В соответствии с планом подготовки нормативных актов, сторона-разработчик (это одно из государств-членов ЕАЭС) подготавливает проект нормативного акта, который направляет в ЕЭК. Как правило, уже на этом этапе разработчик привлекает к созданию проекта профильных специалистов и профессионалов в сфере фармации и фармакологии.

Затем проект направляется в ЕЭК, которая передает его на рассмотрение уполномоченным органам и профессиональным бизнес-объединениям остальных государств-членов. На этом этапе с проектом документа работают несколько сотен человек одновременно. Поступающие от них позиции и замечания консолидируются, после чего выносятся на рассмотрение Рабочей группы по регулированию обращения лекарственных средств в рамках ЕАЭС, которая создана при ЕЭК и включает 97 специалистов, представляющих профильные уполномоченные органы, экспертные организации, профессиональные фармацевтические объединения и отдельных фармацевтических производителей.

Представленность государственных структур и бизнеса в группе составляет приблизительно 2:1. Как правило, для получения одобрения проекта рабочей группой проходит от 3 до 6 его «читок». После этого одобренный проект размещается в Правовом портале на официальном сайте Евразийского экономического союза [6] для общественного обсуждения на 60 календарных дней.

По завершении общественного обсуждения проект нормативного акта проходит процедуру оценки регулирующего воздействия со стороны Департамента развития предпринимательской деятельности ЕЭК при непосредственном участии бизнес-ассоциаций и союзов всех государств-членов ЕЭАС и затем подвергается правовому редактированию и технико-юридической правке. Только после этого проект нормативного акта выносится на рассмотрение Коллегии и Совета ЕЭК. В целом данный процесс с момента подготовки проекта и до его утверждения занимает от 18 до 24 месяцев.

3. Национальный и наднациональный уровни администрирования в сфере обращения лекарственных средств

Соглашение об обращении лекарственных средств разделяет наднациональный и национальный уровни регулирования обращения лекарственных средств. На рисунке 3 показано, какие сферы регулирования переходят на наднациональный уровень, а какие остаются в ведении национальных уполномоченных органов.

При этом переход к наднациональному регулированию не выполняется как одномоментное действие, а представляет собой постепенную и плавную смену регулирования в течение нескольких переходных периодов, которые показаны в таблице 3. Всем достаточно хорошо известны 2 основные даты переходных периодов, закрепленные в Соглашении об обращении лекарственных средств:

31 декабря 2020 года – срок до которого сохраняется регистрация по национальным правилам;

31 декабря 2025 года – срок до которого все зарегистрированные по национальным процедурам лекарственные препараты должны привести свое досье в соответствие с правом Союза. С этой даты прекращается поддержание национальных регистрационных удостоверений и внесение в них изменений, а также обращение лекарственных препаратов с национальными регистрационными удостоверениями.

В части производства и дистрибьюции лекарственных средств следует обратить внимание на несколько важных переходных положений.

Правом Союза предоставлена возможность всем без исключения производителям в составе регистрационного досье до конца 2018 года представлять вместо союзного – национальный сертификат GMP, выданный уполномоченными органами государств-членов Союза или иные документы об инспектировании.

Не следует забывать и о том, что до 1 января 2019 года объем обучения уполномоченных по качеству лиц производителя должен соответствовать предусмотренному перечню дисциплин – это важно помнить, поскольку сведения об уполномочен ном лице входят в состав регистрационного досье.

Наконец сами Правила надлежащей дистрибьюторской практики Союза вступили в силу 27 апреля 2018 года.

4. Информационная система Евразийского экономического союза как ключевой фактор работы единой системы обращения лекарственных средств

Не менее важен вопрос работы единой информационной системы, которая будет «сердцем» взаимодействия государств и допуска товара в оборот.

На рисунке 4 показаны все 3 компонента Единой информационной системы Союза в сфере обращения лекарственных средств. Ядром системы является интеграционный сегмент (собственно информационное облако системы Союза (1) и шлюзы национальных операторов (2), через которое в облако поступает и извлекается информация всеми участниками обращения лекарственных средств). За создание интеграционного компонента отвечает ЕЭК. В настоящее время эта часть системы полностью готова.

Через национальных операторов к системе подключаются уполномоченные органы (Минздравы государств-членов Союза, а в Российской Федерации – также Минпромторг и Росздравнадзор, которые выполняют часть функций государственного регулирования в сфере обращения лекарств наряду с Минздравом России). Информация, содержащаяся в регистрационных досье и заявлениях на регистрацию в виде электронных документов, хранится на серверах уполномоченных органов (3) и передается посредством информационной системы Союза между ними в ходе экспертных работ.

Запросы информации от уполномоченного органа или экспертной организации одного государства передаются через систему на сервер другого государства в виде специального запроса, который формализован в так называемом протоколе «G2G» («government-to-government») взаимодействия. При этом система позволяет эксперту получить доступ к электронному образу регистрационных документов и работать с ними.

Для того чтобы запросы могли выполняться, в каждом государстве должен быть разработан специальный пользовательский программный продукт. ЕЭК подготовила так называемый «базовый компонент реализации» G2G-протокола. Он полностью работоспособен, однако, в ряде государств-членов IT-специалисты уполномоченных органов разработали собственные варианты «софта» и в настоящее время проходит тестирование их сопряжения и отсутствия искажений в процессе передачи запросов и получения информации.

Компоненты информационной системы (1)-(3) часто называют «общими процессами» и в нормативной базе Союза есть целый ряд документов, который описывает их работу [11-16].

Периферическими компонентами системы являются кабинеты пользователей на сайтах уполномоченных органов и экспертных организаций государств-членов Союза и информационные системы производителей лекарств (4).

Система производителя представляет собой специальное программное обеспечение, которое создает электронный образ досье (eCTD) в формате xml. Фактически регистрационное досье лекарственного препарата представляет собой набор электронных документов (как правило – pdf-файлов), и xml-формат можно образно описать как «обложки» в которые одевается каждый из этих документов. Xml-обложка описывает месторасположение каждого отдельного файла, его начало и конец в общем блоке передаваемого массива информации, перекрестные ссылки, которые установлены между данным файлом и другими файлами досье.

Кабинет пользователя со стороны уполномоченных органов и экспертных организаций государств-членов Союза представляет собой «софт-валидатор», который получив досье проверяет, что все файлы в нем расположены в нужном порядке и имеют соответствующие обложки.

Данный процесс формирования досье и передачи его от бизнеса госрегулятору («business-to-government») называют «B2G»-процессом, который формализован соответствующим документом ЕЭК [17]. За работу этого участка процесса отвечает сам субъект хозяйствования.

В основе данного B2G-процесса лежат подходы полностью аналогичные соответствующим нормам Европейского Союза.

Заключение

В данной статье мы постарались выполнить краткий обзор основополагающих принципов работы нормативной системы регулирования обращения лекарственных средств ЕАЭС как с точки зрения правового ее функционирования, так и технического обеспечения этих процессов, а также отразить современный этап развития этой системы.

Выражаем надежду, что материалы, изложенные в нашей работе будут полезны для всех участников системы обращения лекарственных средств.

Источники информации

1. Договор о Евразийской экономической комиссии от 18.11.2011 г (Подписан в г. Астане 29.05.2014 г.).
2. Соглашение о единых принципах и правилах обращения лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза от 23 декабря 2014 года.
3. Протокол о присоединении Республики Армения к Соглашению о единых принципах и правилах обращения лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза от 23 декабря 2014 года (Подписан в г. Москва, 2.12.2015 г.).
4. Рождественский Д.А. Единый рынок лекарственных средств: процессы и подходы. // Новости GMP. – 2016. – № 1 (11). – С. 2-11.
5. Решение Высшего Евразийского экономического совета «О Регламенте работы Евразийской экономической комиссии» от 23 декабря 2014 г. №98.
6. Правовой портал Евразийского экономического союза.
7. Решение Совета Евразийской экономической комиссии «О Правилах регистрации и экспертизы лекарственных средств для медицинского применения» от 3 ноября 2016 г. № 78.
8. Решение Совета Евразийской экономической комиссии «О Порядке аттестации уполномоченных лиц производителей лекарственных средств» от 3 ноября 2016 г. № 73.
9. Решение Совета Евразийской экономической комиссии «Об утверждении Общих требований к системе качества фармацевтических инспекторатов государств – членов Евразийского экономического союза» от 3 ноября 2016 г. № 82.
10. Решение Совета Евразийской экономической комиссии «Об утверждении Правил Надлежащей дистрибьюторской практики в рамках Евразийского экономического союза» от 3 ноября 2016 г. № 80.
11. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии «О технологических документах, регламентирующих информационное взаимодействие при реализации средствами интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли общего процесса «Формирование, ведение и использование единого реестра зарегистрированных лекарственных средств Евразийского экономического союза» от 25 октября 2016 г. № 122.
12. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии «О технологических документах, регламентирующих информационное взаимодействие при реализации средствами интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли общего процесса «Формирование, ведение и использование единого реестра уполномоченных лиц производителей лекарственных средств Евразийского экономического союза» от 25 октября 2016 г. № 123.
13. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии «О технологических документах, регламентирующих информационное взаимодействие при реализации средствами интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли общего процесса «Формирование, ведение и использование единой информационной базы данных лекарственных средств, не соответствующих требованиям по качеству, а также фальсифицированных и (или) контрафактных лекарственных средств, выявленных на территориях государств – членов Евразийского экономического союза» от 25 октября 2016 г. № 124.
14. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии «О технологических документах, регламентирующих информационное взаимодействие при реализации средствами интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли общего процесса «Формирование, ведение и использование единой информационной базы данных по выявленным нежелательным реакциям (действиям) на лекарственные средства, включающей сообщения о неэффективности лекарственных средств» от 25 октября 2016 г. № 125.
15. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии «О технологических документах, регламентирующих информационное взаимодействие при реализации средствами интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли общего процесса «Формирование, ведение и использование единой информационной базы данных по приостановленным, отозванным и запрещенным к медицинскому применению лекарственным средствам» от 25 октября 2016 г. № 126.
16. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии «О технологических документах, регламентирующих информационное взаимодействие при реализации средствами интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли общего процесса «Формирование, ведение и использование единого реестра фармацевтических инспекторов Евразийского экономического союза» от 25 октября 2016 г. № 127.
17. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии «О Требованиях к электронному виду заявлений и документов регистрационного досье, представляемых при осуществлении регистрации и экспертизы лекарственных препаратов для медицинского применения» от 30 июня 2017 г. № 79.

Авторы материала:
В.Н.Корешков, министр ЕЭК по техническому регулированию;
А.А.Шаккалиев,  директор Департамента технического регулирования и аккредитации ЕЭК;
Д.А.Рождественский, начальник отдела координации работ в сфере обращения лекарств и медизделий ЕЭК

Материал опубликован в журнале «Новости GMP» №1 (15) весна 2018