В сентябре прошлого года впервые в России масштабно заработал механизм государственных контрактов с обратными инвестиционными обязательствами или, как их еще называют, офсетными сделками. Речь идет о масштабном офсетном контракте компании BIOCAD и Департамента здравоохранения города Москвы на сумму примерно в 14 миллиардов рублей. Строго говоря, термин «офсетный контракт» не совсем точен в этом контексте, так как классическая офсетная сделка предполагает импорт продукции и определенные инвестиционные обязательства импортера. Это вклад в ВВП покупателя со стороны продавца-импортера, который сбывает продукцию, повышая, таким образом, ВВП своей «домашней» страны. Наш же родной офсетный контракт больше похож на off pay agreement, когда покупатель дает обязательства на закупку продукции, которая еще не произведена.
Экономическая потребность в долгосрочном спросе
Одним из ключевых факторов для создания современной национальной фармацевтической промышленности будет являться создание устойчивого масштабного спроса на продукцию. Важным элементом такого спроса должна стать его прогнозируемость – компания должна иметь примерные показатели спроса, чтобы инвестировать. При этом простое укрупнение закупок через увеличение стоимости лотов либо «длинные» закупки (закупки на срок больший чем срок бюджетного цикла) не привели бы автоматически к такому эффекту – слишком велик моральный риск, то есть искушение удачного претендента не реинвестировать денежный поток в производство. Кроме того, существуют определенные задачи развития регионов и малых территорий, связанные с реиндустриализацией, на основе «новой» высокотехнологичной промышленности, которая смыкается с задачей лекарственного обеспечения. При этом закупаться будет, в том числе, то, что инвестор будет производить, то есть решается и задача «малой» локализации регионального уровня. Однако задача концентрации экономических ресурсов должна решаться при минимизации рисков для конкуренции.
Таким образом, необходим был механизм, который:
- Обеспечивал бы национального производителя хотя бы среднесрочным спросом на продукцию;
- Гарантировал бы инвестиционные обязательства производителя с возможностью контроля на условиях умеренного «дирижирования» со стороны заказчика;
- Обеспечивал бы конкурентный порядок на этапе «входа» в офсетный контракт (в отличие от СПИК).
Правовая реализация
В целом, реализацию вышеуказанных задач в букве закона следует признать скорее удачной. Статья № 111.4 была введена в 44-ФЗ в июле 2016 года и изначально предусматривала, в отличие от СПИК, возможность заключения офсетных контрактов только на уровне регионов, на федеральном уровне подобные контракты заключить нельзя. В российской правовой действительности для работы закона почти всегда нужна нормативная документация подзаконного уровня, без них бюрократическая машина не начинает работать. Было принято решение установить очень общие параметры без дифференциации для регионов:
- Минимальный порог для заключения офсетного контракта – 1 миллиард рублей;
- Максимальная длительность выполнения инвестиционных обязательств – 10 лет;
- Период самого контракта на поставку не должен превышать срока выполнения инвестобязательств, т. е. тех же 10 лет;
- Поставляемый товар должен быть российского происхождения.
Также при формировании плана-графика и формировании объекта закупки необходимо учитывать, что:
- Извещение необходимо подавать не менее чем за 60 дней до конкурса;
- Обеспечение контракта должно быть от 2% до 5 % от начальной стоимости контракта;
- В плане-графике указывается минимальный объем инвестиций.
Это далеко не исчерпывающий перечень вопросов. Ряд регионов не запускали в течение 2017 года такие проекты, так как не наработали еще компетенции в формировании задания и ждали кого-то из флагманов госзаказа.
Практика
В настоящий момент в открытых источниках нет информации о каких-либо офсетных контрактах, кроме контракта BIOCAD с Департаментом здравоохранения Правительства Москвы. Условия по данному контракту показали, что заказчик может задействовать полную палитру всех возможных требований – соответствующий опыт поставщика, предшествующий объем поставок, попросить гарантию от производителей лекарственных средств на обязательства по поставке, локализацию его инвестиционных усилий. По итогам конкурсной процедуры произошло значительное снижение (фактически на 50 %) от первоначальной стоимости торгов, при этом произошел редкий случай – активирован пп. «а» п.1 ч. 1 ст. 95 44 – ФЗ и была изменена цена контракта (до 14 млрд рублей) без изменения предусмотренных контрактом количества товара и качества поставляемого товара. Инвестиционный контракт ставит весьма жесткие условия для заказчика, а с учетом того, что закупки должны начаться не ранее 2021 г., риски, связанные с переносом или задержкой стройки автоматически становятся рисками и для поставок. Помимо этого, даже у таких опытных участников рынка как Р-Фарм и BIOCAD, возникло много вопросов по исполнению договора.
Вывод
Офсетный контракт в его российской версии представляет достаточно удобный механизм для инвестора и может быть использован уже сейчас. Он не дает важных налоговых льгот, но гарантирует спрос на продукцию и позволяет планировать капитальные затраты. Достигнут хрупкий баланс между конкуренцией и неизбежным стремлением бизнеса к монополизации своего положения. При этом очевидна жесткость конструкции государственных закупок – отсутствие гибкости в договорных условиях, сложности с изменением контракта, отсутствие возможности задействовать аффилированные компании при выполнении ряда требований. Также заказчик лишен возможности проводить road show таких масштабных инвестпроектов и формализовывать свои консультации с потенциальными участниками, необходимыми для инвестирования. Также вызывает вопросы единая для всех регионов минимальная сумма инвестиций, которая отсекает средних региональных игроков. В целом, потенциал офсетных контрактов выше, чем у СПИК в его текущем виде, но при этом можно прогнозировать, что спрос на СПИК в среднесрочной перспективе будет выше, чем на офсетный контракт из-за эффекта бутылочного горлышка (слишком мало потенциальных участников и слишком крупная сумма входа), а также отсутствия целесообразности даже для крупнейших участников заключать большое количество офсетных контрактов. Очевидно, что Москва, Московская область, Санкт-Петербург и еще несколько регионов будут фаворитами потенциальных инвесторов. Для широкого вовлечения регионов нужны более гибкие формы с возможностью зачета инвестиций не только в форме промышленного строительства, но и в R&D.
Автор материала:
Александр Панов,
старший юрист практики здравоохранения Пепеляев групп
Материал опубликован в журнале «Новости GMP» №1 (15) весна 2018