В Федеральной антимонопольной службе «Российской газете» рассказали, насколько снизятся цены на медпрепараты при госзакупках и какие марки перестанут закупать.
Выявлять нарушение конкуренции позволит система мониторинга и контроля в сфере закупок лекарств (информационно-аналитическая система — ИАС), которая должна быть запущена уже в следующем году, сообщил заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Рачик Петросян.
Рачик Ашотович, сколько может сэкономить российский бюджет благодаря введению информационно-аналитической системы в госзакупках лекарственных препаратов?
Ирония ситуации заключается в том, что пока мы не введем в действие эту систему, не получим точных данных. Почему?
Если бы мы знали ответ на вопрос, где и насколько завышена цена, то нам следовало бы просто взять и снизить начальные (максимальные) цены контрактов. Система нужна как раз для того, чтобы узнать, где цены сейчас завышены и насколько.
Сейчас система работает в тестовом режиме и обрабатывает большое количество закупок. Каковы результаты?
На основе предварительных данных мы можем назвать примеры снижения цен. В отдельных случаях оно было более 50 процентов.
Это говорит о том, что как бы государство ни считало начальную цену, ориентируясь на различные международные индикаторы, реальная конкуренция на закупках все равно приносит большую эффективность.
Зарубежные поставщики готовы снижать цены?
Во-первых, цены уже снижаются. По инициативе ФАС пересмотрены многие регистрационные цены на огромное количество лекарств.
Во-вторых, по результатам торгов цены также снижаются. С запуском ИАС мы сделаем это снижение юридически значимой основой для формирования начальной цены контракта. И отдельные несознательные заказчики не смогут устанавливать начальную цену выше, чем средневзвешенная.
Может ли так произойти, что после внедрения системы какие-то марки, наименования вообще перестанут закупаться?
Перестанут закупаться только те торговые наименования лекарств, что стоили втридорога, когда тот же самый препарат можно было купить дешевле. Уйти могут какие-то торговые наименования, но только при условии их замещения более эффективными аналогами. Компании, которые не строили свою бизнес-модель на завышении цен, останутся и будут развиваться.
Подчеркну, что лекарства закупаются по международному непатентованному наименованию — основному действующему веществу лекарства, а не по торговому наименованию — маркетинговому решению. Таким образом, люди, нуждающиеся в лекарственном обеспечении, не только продолжат получать свои препараты, но и количество лекарств, которыми государство сможет обеспечивать граждан, вырастет за счет снижения цен.
Нам, как антимонопольному органу, как раз важно обеспечить добросовестную конкуренцию, чтобы у разных производителей лекарств был равный доступ к госзакупкам и чтобы количество производителей лекарств росло. Чтобы они, соревнуясь за право поставки, развивали свое производство, создавали рабочие места, платили налоги, набирали компетенцию и могли придумывать все новые и более эффективные лекарства.
Это станет возможно, когда будет определена эквивалентность (взаимозаменяемость) лекарственных препаратов, над чем сейчас и работает Минздрав.
Как раз из-за того, что не установлены эквиваленты, высказывались опасения о росте расходов при госзакупках лекарств потому, что система не сможет выявить заменители.
Система ни в одном случае не становится причиной повышения цены. Она может выявить то место, где цена высокая. И может показать, где мы не доработали, где мы не учли чего-то, где у нас образовывается завышенная цена. Конечно, она не может сама установить взаимозаменяемость лекарств.
Много выявляется случаев, когда не установлена эквивалентность лекарств, серьезно придется перерабатывать реестры?
По нашим оценкам, необходимо провести достаточно масштабную работу.
Государственный реестр лекарственных средств и Реестр цен, чьи данные лежат в основе функционирования ИАС, содержит многочисленные технические ошибки, лекарственные формы и дозировки препаратов не сгруппированы в эквивалентные группы. Это может привести к ограничению конкуренции при закупках.
К примеру, препараты в одной и той же лекарственной форме с одним и тем же международным непатентованным наименованием (МНН) могут быть записаны в реестре разными способами: «таблетки, покрытые оболочкой», «таблетки пролонгированного действия, покрытые оболочкой» и так далее.
Один и тот же препарат «Амоксициллин+клавулановая кислота» был внесен в реестр семью различными способами, а «Диклофенак» — восемью способами. В итоге это отрицательно сказывается как на закупках лекарств, так и на регулировании ценообразования, так как такие препараты будут считаться системой, как разные. И анализ предварительных результатов определения Минздравом взаимозаменяемости лекарств свидетельствует о высоких рисках монополизации закупок большинства препаратов.
Как система будет определять правильные цены на лекарства?
Давайте посмотрим, как вообще появилась идея внедрения системы автоматизированного мониторинга госзакупок лекарств.
Вы знаете, что у нас все закупки публичные и размещаются на общероссийском сайте. Работает общественный контроль: журналисты, общественные организации, Общероссийский народный фронт — все имеют доступ практически к каждой закупке, кроме секретных. Как только общественность находит, что какое-то лекарство куплено заметно дороже, чем такое же лекарство в другом месте, сразу же к нам поступают обращения и мы должны разобраться.
И тут возникает несколько вопросов?
Да. Во-первых, законно или нет проведена закупка, почему данное лекарство куплено по такой цене?
Во-вторых, это какая-то из ряда вон выходящая ситуация или часто повторяющаяся?
Третий вопрос. Когда заказчик объявляет новую закупку, какую цену он должен обозначить — максимальную зарегистрированную или уже с учетом того снижения, которое было достигнуто на предыдущих закупках? Но это могло быть разовое снижение. Допустим, лекарство с предельно возможным сроком годности, согласно законодательному, продали со скидкой.
И какой здесь ответ?
Он прост. Мы должны смотреть средневзвешенные цены. То есть учитывать, какой объем закупок был произведен за эти деньги.
Если из общего объема условно лишь одну таблеточку продали за копейку, это не повлияет на расчет средневзвешенной цены. А если значительная часть объема закупок этого препарата прошла с большим снижением, очевидно, что нужно начальные (максимальные) цены контракта снижать на это лекарство.
Ключевая задача ИАС — посчитать средневзвешенные, так называемые референтные цены, то есть те, на которые можно ориентироваться при установлении начальной цены контракта.
Система разработана по поручению президента и нужна, чтобы автоматизировать установление цен на закупках. Тогда заказчики — учреждения здравоохранения, проводя аукционы для закупки лекарств и других препаратов, будут знать референтную цену и не смогут устанавливать завышенные цены.
Но ведь так мы изучаем прошедшие госзакупки. А на рынке цена может отличаться. Рынок в целом как-то учитываем?
Вы задаете абсолютно правильный вопрос. Мы сейчас находимся где-то в каменном веке. Пока изобрели самоходную установку или двигатель внутреннего сгорания, а вы спрашиваете: автопилот будет? Будет.
Но сначала надо, чтобы самоходная установка поехала, чтобы заработали базовые функции. Это первый шаг. Мы должны исключить разброс цен на госзакупках между разными заказчиками и сделать так, чтобы результаты тех, кто добился хорошей экономии на закупках, использовались другими заказчиками, которые этого еще не добились.
Но второй шаг — это действительно научить систему учитывать для формирования референтных цен не только ретроспективный анализ прошедших закупок, а еще и рыночные цены. Если рынок вдруг сильно упал, мы не можем это игнорировать и ждать, когда на госзакупках цены также медленно поползут вниз. Или обратная ситуация.
Но препарат на рынке и по объективным причинам может вырасти в цене. Что тогда?
Тогда у нас должен быть механизм учета этой рыночной цены. Для этого в дальнейшем необходимо доработать систему так, чтобы она учитывала и рыночные индикаторы.
Если у нас появится такой мощный инструмент, который позволит узнать средневзвешенные цены во всех разрезах, во всех регионах, на всех закупках, мы можем использовать эту информацию на стадии регистрации лекарств.
Так зарегистрированные цены будут предельно приближаться к рыночным. Но это не означает, что при наличии здоровой конкуренции на закупках цена не сможет снизиться. Может и будет снижаться.
Какие самые распространенные нарушения встречаются при закупках лекарств?
Заточка техзадания под конкретную торговую марку, под конкретное лекарство. То есть, по сути, ограничение конкуренции среди различных производителей.
Наиболее типичный пример — указание в документации закупки терапевтически не значимых характеристик, соответствующих конкретным торговым наименованиям лекарственных препаратов, без возможности поставки эквивалентного товара.
Указываются конкретные формы выпуска препаратов: «шприц», «преднаполненный шприц», «шприц-тюбик» и т.п. без возможности поставки эквивалентных препаратов в таких формах выпуска, как «ампула», «флакон» совместно со шприцами соответствующего объема.
Появляются требования к поставке определенной дозировки препарата, например 500 мг, без возможности поставки аналогичного препарата в кратной дозировке и двойном количестве, то есть две таблетки по 250 мг.
Рачик Ашотович, так какая же основная проблема при закупках лекарств?
Отсутствие единых правил описания препаратов, что дает возможность недобросовестным заказчикам устанавливать излишние описательные характеристики к составу лекарства, не влияющие на его терапевтический эффект.
Лекарства в рамках одного международного непатентованного наименования (МНН), то есть имеющие в своем составе одно и то же действующее вещество, а также эквивалентный способ его применения и эквивалентное количество действующего вещества, образуют один товарный рынок и являются эквивалентными в соответствии с Законом о защите конкуренции. При этом эквивалентные лекарственные препараты должны иметь одинаковые показания к применению и противопоказания, отраженные в инструкциях по медицинскому применению таких лекарственных препаратов.
Таким образом, указание в документации закупки терапевтически не значимых характеристик, соответствующих конкретным торговым наименованиям лекарств, в том числе требование к поставке препарата с определенным МНН в определенной лекарственной форме, без возможности поставки эквивалентного товара, приводит к ограничению количества участников закупки.
Это основное. Есть еще ситуации, связанные со сговором. Но они не носят такого отраслевого характера. Сговор между участниками торгов происходит не только в закупках лекарств, во многих других сферах.
Как предотвращать нарушения конкуренции?
Если мы, условно говоря, отбросим совсем разные формы выпуска лекарства, а возьмем взаимозаменяемые формы и прогоним их через ИАС, то увидим, что на какой-то закупке цены на эквивалентные препараты одним и тем же МНН резко завышены.
Как только мы начинаем по этому красному сигнал смотреть, выясняется, что как раз здесь у нас нет конкуренции. Описание лекарственного средства для закупки заточено под конкретное торговое наименование. Например, только вот именно этот вид порошка подходит. А четыре других вида порошка, которые абсолютно по своему терапевтическому действию такие же, не подходят лишь потому, что по-другому записаны. Другие производители лекарств с тем же МНН не могут выйти на закупку. Конкуренции нет, потому что не установлена эквивалентность лекарств. Из-за этого возникает локальная монополия на одной закупке, и цена не снижается. Такие материалы мы будем направлять в минфин и минздрав, чтобы коллеги имели возможность переработать и поправить реестр и каталог. То есть будем добиваться того, чтобы в следующих торгах появилась конкуренция.
Возможны отмены торгов, если выявлены нарушения?
Конечно, как это делается уже сейчас. Если какая-то компания, участник торгов, общественная организация или правоохранительные органы увидят, что есть заточка под конкретное торговое наименование и напишут нам жалобу, то мы не позднее чем за пять рабочих дней выносим решение и предписание внести изменения в документацию, продлить срок подачи заявок и так далее.
Общественный контроль самый эффективный способ. Результаты торгов доступны всем, и неравнодушные граждане превращаются в контролеров.
А по собственной инициативе ФАС может также выявить и остановить торги?
Может. Такие случаи тоже есть. Но чаще по чьей-то инициативе, потому что у нас глаз в любом случае меньше, чем у всей страны. Подавляющее большинство случаев — это все же жалобы и обращения.
Но если мы запустим ИАС в надлежащем виде, то есть после всех промежуточных этапов, она просто, в принципе, не будет давать возможность объявить закупку, не установив надлежащую эквивалентность и не установив начальную цену такую, какая должна быть. Система просто не даст провести следующий шаг. Поэтому в будущем, скорее всего, у ФАС и жалоб таких не будет, если все будет сделано правильно.
Когда может наступить это счастливое время?
Мы надеемся, что со следующего года система заработает в полную силу. Ключевой вопрос — установление взаимозаменяемости и эквивалентности лекарств. Мы просим сделать это как можно быстрее.
