В ходе совещания с правительством, прошедшего 4 февраля 2015 г., президент Путин дал поручение Министерству здравоохранения Российской Федерации «обеспечить разработку и поэтапное внедрение автоматизированной системы мониторинга движения лекарственных препаратов от производителя до конечного потребителя с использованием маркировки (кодификации) и идентификации упаковок лекарственных препаратов в целях обеспечения эффективного контроля качества лекарственных препаратов, находящихся в обращении, и борьбы с их фальсификацией» [1].
Как и было поручено Министру здравоохранения Скворцовой В.И., к 30 ноября 2015 был подготовлен Приказ 866, который описывал Концепцию системы мониторинга движения лекарственных препаратов. Согласно предложенной Минздравом Концепции система мониторинга движения лекарственных препаратов должна была связать в единое информационное поле потребителей, профильные ведомства (Минпромторг, Минздрав, Росздравнадзор) и субъекты обращения лекарственных препаратов: организации оптовой и розничной торговли, медицинские учреждения и организации, осуществляющие уничтожение лекарственных препаратов. При этом Минздрав должен был выступать как оператор информационной системы мониторинга движения лекарственных препаратов. Внедрение системы мониторинга должно было проходить в шесть этапов, при этом система должна была начать функционировать уже к 1 января 2017 г. в отношении препаратов, входящих в перечень «7 нозологий», а полноценный контроль оборота всех лекарственных препаратов должен был состояться к 1 января 2019 г. Т.е. фактически за год планировалось создать полноценную систему мониторинга движения лекарственных препаратов, охватывающую определенные категории лекарственных препаратов! Участники фармацевтического рынка отнеслись к такого рода планам скептично, ввиду нереалистичных сроков внедрения столь масштабного проекта, который, по оценкам самого Минздрава, должен был затронуть функционирование более 350 тысяч субъектов обращения лекарственных средств.
Примерно через год фарминдустрия увидела новый документ. На этот раз речь шла о Паспорте приоритетного проекта, утвержденного президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол №9 от 2016.10.26). Как и в приказе Минздрава, в Паспорте речь шла о внедрении системы мониторинга движения лекарственных препаратов с целью предотвращения проникновения фальсифицированной и контрафактной продукции на рынок. Однако, были изменены сроки внедрения системы мониторинга, и вместо поэтапного охвата различных групп лекарственных препаратов было предложено полностью обеспечить контроль за перемещением лекарственных препаратов в течение 2018 года. Другим интересным фактом стало то, что существенно изменился состав ключевых участников проекта: добавились Минфин, ФНС, выступающий в качестве оператора системы мониторинга, и Министерство связи. Очевидно, что помимо основной цели — борьбы с контрафактом, проект внедрения системы мониторинга движения лекарственных препаратов получил дополнительное развитие в виде контроля за финансовыми потоками, связанными с вводом лекарственных препаратов в гражданский оборот и изменением прав собственности.
Позднее, в январе 2017 г. было утверждено Постановление Правительства №62 «О проведении эксперимента по маркировке контрольными (идентификационными) знаками и мониторингу за оборотом отдельных видов лекарственных препаратов для медицинского применения» в период с 2017.02.01 – 2017.12.31. Согласно списку участников эксперимента, размещенного на сайте Росздравнадзора, о своем участии в эксперименте заявили 34 организации, среди которых российские и зарубежные производители, организации оптовой и розничной торговли [2].
Вслед за Постановлением Правительства, Минздрав подготовил Методические указания для проведения эксперимента, в которых описаны базовые процессы взаимодействия участников рынка с информационной системой мониторинга движения лекарственных препаратов ИС Маркировка. И именно эти методические указания на сегодняшний день являются основой, на которой участники рынка опираются, принимая решения как должны выглядеть производственные и логистические процессы в будущем и какие ИТ-решения необходимо будет внедрять.
Согласно методическим рекомендациям, на вторичную (потребительскую) упаковку должен наноситься контрольный идентификационный знак (КИЗ) в виде двухмерного датаматрикс кода, в котором должны быть закодированы следующие данные:
- Идентификационный номер лекарственного препарата GTIN, Global trade Identifcator number
- Индивидуальный серийный номер упаковки, состоящий из 13 знаков цифровой или буквенно-цифровой последовательности
- Код ТН ВЭД
- Номер серии (не является обязательным элементом КИЗ)
- Срок годности (не является обязательным элементом КИЗ) в формате ГГММДД (В тексте методических указаний МЗ РФ сказано, что если на производстве не установлена конкретная дата истечения срока годности, то вместо «ДД» указывают «01». Данное требование противоречит международным правилам назначения сроков годности, предусматривающих назначение последнего дня месяца в качестве даты истечения срока годности, если она не была указана на производстве. Участникам рынка пообещали устранить данную несогласованность в окончательных требованиях к маркировке КИЗ).
Интересно, что такие ключевые идентификаторы продукции, как срок годности и номер производственной серии не являются обязательными для включения в состав дата-матрикс кода. Вероятно разработчики системы мониторинга оценили эти данные как избыточные для формирования информационных потоков в ИС Маркировка, но ввиду критичности этих данных для логистических операторов можно предположить, что большинство производителей будут включать срок годности и номер серии в КИЗ. В то же время целесообразность введения кода ТН ВЭД в КИЗ не однозначна. С учетом ограниченного количества кодов ТН ВЭД, назначаемых лекарственным препаратам, идентификацию кода ТН ВЭД возможно было реализовать путем привязки ТН ВЭД к коду GTIN в ИС Маркировка, например.
Проверка аутентичности упаковки должна будет выполняться каждым субъектом обращения лекарственных препаратов, участвующим в перемещении продукции от производителя к потребителю. В первоначальных планах Минздрава компании, осуществляющие уничтожение продукции, также должны были рапортовать о факте получения лекарственных препаратов и их последующего уничтожения, но впоследствии от этой идеи отказались.
Проводимый в настоящее время эксперимент по маркировке контрольными знаками безусловно имеет важное значение для понимания готовности рынка к столь существенному нововведению. Но нужно понимать, что на любые доработки технологических и информационных решений уйдет время, которого с учетом предлагаемой даты 100% контроля за перемещением лекарственных препаратов – Январь 2019 года – просто нет. В июне, т.е. за шесть месяцев до окончания эксперимента, было озвучено, что ИС Маркировка начала работать в тестовом режиме. По состоянию на начало июля только ограниченный круг компаний, участвующих в эксперименте, смогли начать работать с информационной системой.
После завершения эксперимента последуют решения, каким образом будет функционировать система мониторинга движения лекарственных препаратов, каким требованиям должны будут соответствовать участники рынка, а главное – возможно ли будет внедрить задуманное в поставленные сроки, т.е. до конца 2018 года? В этой связи представляется целесообразным посмотреть на опыт внедрения подобных систем в других странах и обсудить основные сложности, возникающие при этом.
Немного истории
Внедрение системы мониторинга движения лекарственных препаратов направлено, как правило, на решение следующих задач:
- проверка аутентичности упаковки, т.е. получение информации о том, является ли данная упаковка действительно произведенной конкретным производителем,
- получение сведений о зарегистрированных событиях в прошлом, существование которых делает невозможным дальнейшее обращение данной упаковки. Например, наличие данных о том, что упаковка была ранее продана или выведена из обращения по какой-либо другой причине,
- получение информации об истории перемещения упаковки с момента производства.
В зависимости от дизайна внедряемой системы, решаются все задачи, указанные выше, и тогда говорят о полноценном мониторинге движения лекарственных препаратов или по-английски track & trace, или реализуют только две первые задачи, что называется сериализацией.
Для того, чтобы иметь возможность следить за судьбой упаковок лекарственного препарата, необходимо сделать каждую упаковку уникальной. Для этого на упаковку наносят дополнительные идентификаторы, обозначающие артикул лекарственного препарата и серийный номер упаковки, которые в сочетании с номером производственной серии, делают упаковку лекарственного препарата действительно уникальной.
При этом должна быть обеспечена универсальность кодировки, чтобы все участники рынка могли легко ее считать, оцифровать и в оцифрованном виде обработать (занести в какие-либо базы данных, передать другим участникам рынка и т.д.).
Универсальность кодировки продукции достигается за счет использования штрих-кодов, созданных по общепризнанному стандарту. Наиболее распространены штрих-коды, регламентированные стандартами ИСО, структура (информационное наполнение) которых, разработана Международной Ассоциацией GS1. GS1 является держателем базы данных идентификаторов продукции GTIN, без которых невозможно представить современный товарооборот.
Мировая практика внедрения систем мониторинга движения лекарственных препаратов
США
Впервые, на законодательном уровне, контроль за перемещением лекарственных препаратов был установлен Законом об обращении рецептурных лекарственных препаратов, утвержденным президентом Рейганом 22 апреля 1987 г. (Prescription Drug Marketing Act of 1987 — сокращено PDMA).
Закон вносил существенные поправки в другой широко известный документ – Закон об обращении пищевой, лекарственной и косметической продукции от 1938 года (Food, Drug & Cosmetic Act of 1938), устанавливая, в частности, требования к предоставлению документации, содержащей сведения о дистрибьюции лекарственного препарата, начиная с отгрузки с
производственной площадки до момента покупки текущим собственником продукции.
Причины, побудившие законодателей ужесточить контроль за обращением лекарственной продукции, относились к борьбе с контрафактом и фальсификатом. Однако рынок не был готов взять на себя дополнительные (и весьма существенные) расходы на защиту потребителей от недоброкачественной продукции. По утверждению ряда крупных дистрибьюторов США, новые правила обуславливали существенный рост накладных затрат на дистрибьюцию, связанных с документооборотом по контролю за историей перемещения продукции, а кроме того, обращение ряда препаратов оказалось бы в принципе под угрозой из-за невозможности обеспечить выполнение требований по контролю за поставками [3]. Был инициирован ряд судебных разбирательств, которые, в конечном счете, позволили отложить внедрение нового закона до конца 2006 г., а затем и до конца 2012 г.
Параллельно описываемым событиям, в 2004 г. в штате Калифорния, был утвержден законопроект, предписывающий маркировать каждую упаковку уникальным идентификатором, который позволил бы проследить перемещение продукции от одного дистрибьютора к другому. Вслед за штатом Калифорния, аналогичный документ в 2006 г. [4] появился в другом американском штате – Флорида.
На тот момент в качестве идентификаторов рассматривали RFID метки и 2-х мерный код на упаковке. В итоге, предпочтение было отдано последнему, т.к. по итогам проведенных пилотных испытаний с использованием RFID технологии поняли, что в ряде случаев невозможно было обеспечить считывание данных из-за потери сигнала (эффект экранирования), кроме того, против RFID говорила низкая скорость обработки данных, отсутствие единых стандартов их кодировки, а также недостаток сведений о влиянии волнового излучения на безопасность препарата, особенно, если речь шла о биологических препаратах [5].
Вслед за Калифорнией и Флоридой другие штаты также стали активно разрабатывать свои законодательные инициативы. Такая активность была не случайной. В этот период наблюдался рост сообщений о выявлении контрафактной продукции на рынке. Большой резонанс среди американской общественности вызвала публикация книги Кэтрин Ибан «Опасные дозы» (Dangerous Doses). В публикации было представлено множество примеров организации нелегального оборота лекарственных препаратов из-за отсутствия действенных механизмов, препятствующих проникновению контрафакта и фальсификата на фармацевтический рынок.
В ноябре 2013 г. Конгресс утвердил Закон о безопасности поставок лекарственных препаратов (Drug Supply Chain Security Act), который отменял действие региональных нормативных актов, регулирующих индивидуальную маркировку упаковок лекарственных препаратов, и предписывал поэтапное внедрение 100% контроля (track & trace) за обращением рецептурных лекарственных препаратов в течение трех лет с 2017 по 2020 гг. Т.е. с момента утверждения необходимых для функционирования системы мониторинга перемещения лекарственных препаратов нормативных актов до начала полноценной работы системы пройдет 7 лет!
Согласно рекомендации FDА, для маркировки лекарственных препаратов должны использоваться линейные бар-коды, в некоторых случаях допускается использовать двухмерные дата-матрикс коды [6]. И в том и в другом случае в основе баркодирования должны лежать стандарты GS1.
Евросоюз (включая страны Европейской экономической зоны)
Бельгия была одной из первых стран Евросоюза, которая решила ввести уникальную идентификацию упаковок. В 2003 г. был подписан Королевский Указ о нанесении 16-ти значного кода на упаковки лекарственных препаратов начиная с 1 июля 2014 г. Данный код состоял из 7 цифр, идентифицирующих лекарственный препарат, 8 цифр, последовательно присваиваемых упаковкам при производстве, и контрольной суммы. Наряду с Бельгией ряд других европейский стран также обязывали производителей наносить специальные идентификаторы на упаковку, например, Франция, Италия, Греция.
При определенных технических различиях акцент при разработке и использовании индивидуальной маркировки делался на контроль аутентичности упаковки для последующей компенсации денежных средств, затраченных медицинским учреждением на приобретение лекарственного препарата.
Страновые различия будут нивелированы после вступления 9 февраля 2019 г. в силу Статьи 4 Директивы 2011/62/EU в соответствии с техническим регулированием 2016/161 от 2 октября 2015 г. При этом стоит отметить, что странам (Бельгия, Италия, Греция), где на момент подписания Директивы 2011/62/EU действовали свои системы идентификации, будет дана возможность полностью внедрить
положения технического регулирования на шесть лет позже, т.е. к 2025 г.
Законодательство Евросоюза предусматривает наличие двух ключевых элементов упаковки, которые, по мнению регулятора, должны обеспечивать защиту от подделок: контроль первого вскрытия и наличие индивидуальной маркировки, позволяющей идентифицировать источник происхождения данной упаковки. Индивидуальная маркировка наносится в виде двухмерного датаматрикс кода, в котором должны быть закодированы:
- Идентификационный номер лекарственного препарата (GTIN)
- Серийный номер упаковки, состоящий из максимум 20 знаков (цифр, букв или их комбинации)
- Номер лекарственного препарата в системе национального лекарственного обеспечения (если применяется)
- Номер серии
- Срок годности.
Европейская модель контроля за обращением лекарственных препаратов предполагает, что проверка аутентичности упаковки в обязательном порядке проводится непосредственно перед продажей или передачей препарата пациенту, что является концептуальным отличием от американской модели, где контроль проводится при каждой смене собственника препарата. При этом, согласно техническому регулированию 2016/161 требование по обеспечению контроля вскрытия и наличия специальной маркировки распространяется на препараты рецептурного отпуска с некоторыми исключениями, а также на некоторые безрецептурные препараты, включенные в специальный список.
Отметим, что внедряемые принципы контроля за обращением лекарственных препаратов были разработаны Европейской Федерацией Фармацевтической Индустрии и Ассоциаций (EFPIA) в мае 2007 г. Позднее, в 2009 г., EFPIA анонсировала проведение эксперимента в Швеции [7] для оценки работоспособности предлагаемой модели. Кроме того, аналогичный пилот проводился в Германии в период с 2011 – 2013 гг. Т.е. к моменту официальной публикации технического регулирования в феврале 2016 г. индустрия имела возможность ознакомиться с основными положениями внедряемых изменений и инициировать подготовительные мероприятия, а затем в течение трех лет основательно готовиться к нововведениям!
Другие страны
Внедрение специальной маркировки на упаковках и систем, обеспечивающих контроль за перемещением и/или проверку аутентичности упаковки идет в ряде стран. В таблице 1, представлены основные сведения о внедряемых решениях (список не является исчерпывающим) [8].
Как видно из приведенной таблицы, несмотря на схожесть в подходах, страновые различия присутствуют. Общим для всех стран, перечисленных выше, является то, что процесс внедрения носил длительный характер и с момента опубликования официальных требований занимал 2 – 3 года.
Информационные технологии
Информационные технологии являются ключевым элементом любой системы контроля за перемещением и проверки аутентичности лекарственных препаратов. Они обеспечивают связь между участниками рынка и государственной базой данной, содержащей данные о происхождении и перемещении лекарственных препаратов. На рисунке 3 представлен пример организации системы мониторинга за перемещением лекарственных препаратов.
В зависимости от того осуществляется ли только контроль аутентичности упаковки перед передачей лекарственного препарата пациенту, как в европейской модели, или полностью отслеживается перемещение упаковки, начиная от производителя и заканчивая аптекой, как в американской, количество информационных связей между участниками рынка и национальной базой данной, в которой аккумулируется вся информация о ввезенной и обращаемой на рынке продукции, может существенно варьировать. Количество таких связей определяет стоимость эксплуатации национальной системы мониторинга и требования к ее надежности. Для примера, согласно подсчетам [9] уже упоминавшейся EFPIA, ежегодное содержание европейской наднациональной системы, к которой планируется подключение национальных систем, может обойтись до 200 млн евро. Очевидно, что содержание системы, отслеживающей перемещение упаковок лекарственных препаратов от производителя до конечного потребителя будет стоить дороже за счет большего объема обрабатываемой и хранимой информации, а также из-за неизбежного усложнения программных решений. Дополнительным фактором стоимости системы будет обеспечение высокого уровня ее надежности и непрерывности работы. Если по каким-то причинам система перестанет отвечать на запросы субъектов обращения лекарственных препаратов или загрузка производственных данных на серию с учетом сериализации и агрегации до уровня паллеты займет слишком долго времени, то может произойти коллапс. Поэтому так называемые нефункциональные характеристики информационной системы (максимальное время недоступности, скорость обработки запросов и т.д.) должны быть тщательно продуманы и заранее доведены до сведения участников рынка, т.к. при неблагоприятном сценарии они могут повлиять на производительность производственных и логистических операций.
Нанесение необходимой информации на упаковку в виде баркодов или дата матрикс кодов и передача ее в национальную систему не является бесплатной и для производителей лекарственных препаратов. Из того же отчета EFPIA следует, что затраты европейского производителя с годовым объемом продаж 5 млрд евро и 500 млн упаковок в натуральном исчислении составят около 8 млн евро ежегодно. Это не считая затрат на доработку производственных линий для нанесения маркировки и внедрение необходимых интеграционных ИТ-решений, связывающих различные базы данных внутри производственной компании (учет и управление серийными номерами, управление данными на уровне производственной линии, ERP-системы) с внешними партнерами (например, контрактными площадками) и логистическими провайдерами. Единовременные затраты зависят от количества производственных линий, которые необходимо укомплектовать, количества производственных площадок, разнообразия ассортимента продукции и могут составлять от нескольких сотен тысяч до нескольких миллионов евро. Понятно, что при таких затратах на внедрение, любые доработки в будущем также обходятся недешево.
Подключение с внешними организациями чаще всего устанавливают посредством облачных технологий, предоставляемых, например, SAP и TraceLink, что позволяет существенно снизить общие затраты, т.к. нет необходимости разрабатывать и тестировать отдельные интерфейсы с каждым партнером. Возможность функционирования подобных ИТ-решений на территории той или иной страны зависит от наличия в них определенных алгоритмов работы, которые программируются под регуляторные требования конкретных рынков. Ввиду того, что окончательный вариант требований к работе с ИС Маркировка, куда в конечном счете должны будут попадать все информационные потоки, еще не определен, ведущие разработчики программного обеспечения для облачного подключения не спешат дорабатывать свои программные продукты. По предварительным оценкам такие доработки могут занять до полугода, после чего потребуется еще 3 – 4 месяца для установки подключения между производственной компанией или ее представителем на территории РФ и логистическим провайдером, например.
Заключение
По различным экспертным оценкам мировой рынок нелегальной фармацевтической продукции может составлять до 75 млрд долларов с ежегодным приростом в 20% [10]. Ежегодно сотни тысяч людей погибают из-за употребления недоброкачественной лекарственной продукции. Поэтому неудивительно, что регуляторные органы и производители задумываются о дополнительных инструментах контроля рынка для защиты пациентов от контрафакта и фальсификата.
В этом отношении внедрение систем мониторинга за перемещением лекарственной продукции является серьезном барьером на пути некачественных лекарств. Вместе с тем не стоит недооценивать негативные последствия, к которым могут привести ошибки при внедрении такого рода систем. Не случайно сроки внедрения сериализации в ряде стран часто переносились.
Дождемся окончания эксперимента по маркировке лекарственных препаратов контрольно-идентификационными знаками. Посмотрим на результаты. И будем надеяться, что у нас будет время дать необходимую оценку тому, что удалось, а что нет, извлечь уроки и проделать необходимую работу над ошибками перед стартом.
Источники информации:
- Перечень поручений по итогам совещания с членами Правительства.
- Участники эксперимента по маркировке контрольными (идентификационными) знаками лекарственных препаратов.
- Prescription Drug Marketing Act of 1987; Prescription Drug Amendments of 1992; Policies, Requirements, and Administrative Procedures; Delay of Effective Date — A Rule by the Food and Drug Administration on 03/01/2001.
- CPG Sec. 160.900 Prescription Drug Marketing Act — Pedigree Requirements under 21 CFR Part 203.
- Application of Track & Trace Technologies to Containers. New England PDA (NEPDA) September 17, 2008 Burlington, MA.
- Standards for Securing the Drug Supply Chain — Standardized Numerical Identifcation for Prescription Drug Packages.
- EFPIA updates on Swedish coding pilot. Phil Taylor 23-Oct-2009.
- По материалам www.infosys.com
- Delegated Act on the Detailed Rules for a Unique Identifer for Medicinal products for Human use, and its Verifcation Concept Paper submitted for Public Consultation, EFPIA Individual Response, 26 April 2012
- Strength in unity: The promise of global standards in healthcare, October 2012.
Автор материала: Михаил Хазанчук, эксперт по вопросам GMP/GDP
Материал опубликован в журнале «Новости GMP» №2 (13) лето 2017